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吴凯杰:法典化背景下环境法规范的类型区分与体系归属

文章来源:本文发表于《法学》2022年第6期。

 

摘要:在法典化背景下,确定环境法体系的范围是对环境法规范实施体系化操作的前提,为此需要对环境法规范作类型区分,进而判断各类环境法规范的体系归属。随着生态文明时代环境概念内涵的扩大与环境法疆域的拓展,环境法体系呈现出核心与边缘之分。核心环境法规范以专门环境立法的形式存在,具有调整目标的环境公益性、调整对象的环境关联性、监管主体的相对统一性等特征;边缘环境法规范则与其他领域立法、部门立法存在领域交叉与手段交叉。根据领域交叉的不同程度,可将领域交叉型环境法规范分为准核心环境法规范与纯外围环境法规范,其体系归属判断应综合考虑调整目标的环境公益性与调整对象的环境相关性;按照手段交叉的不同程度,环境民法、环境行政法、环境刑法等手段交叉型规范又可分为适用型、改革型与创新型环境法规范三类,其体系归属判断需综合考虑交叉规范的生态性、体系归属的适应性、立法模式的可行性等因素。

 

关键词:环境法典 环境法体系 环境法规范 核心环境法 边缘环境法

 

一、问题的提出

 

环境法典编纂的核心要义在于运用体系化方法来应对目前的环境立法碎片化问题,确定环境法体系的边界范围是对环境法规范实施体系化操作的前提。只有在作为编纂对象的环境法律规范得到确定后,以此为基础的梳理、分类和整合工作才具有充分的意义,所抽象提炼出的基本概念、法律原则、一般条款、总则规定才对实现体系化目标具有真正价值。尽管生态环境领域立法的“适度法典化”模式已获共识,但对何为“适度”尚存争议。不论如何定义“适度”,合理界定环境法体系的边界范围都是不可或缺的环节。环境法的体系范围是环境法本质特征的外在表现,理当符合生态文明时代“整体系统观”“严密法治观”对环境法的实践需求,符合环境法作为独立部门法的学理定位。

理论界和实务界普遍认为我国已有“30余部”环境相关法律,但具体所指哪些法律以及是否都应被纳入环境法典,目前的认识并不全然一致。污染防治、生态保护法律的体系“核心”地位固然没有争议,但自然资源、循环经济、能源、灾害防治类法律的体系归属尚未明晰。争议不仅存在于整体的法律文件层面,更存在于微观的法律规范层面。作为问题导向的领域法,环境法与其他部门法、法律领域的规范多有交叉。在其他部门法方面,主流环境法教科书普遍将“其他部门法中的环境保护规范”或“相关法律中有关环境保护的法律规范”作为环境法体系的组成部分,包括民法、刑法、行政法等传统部门法,但以何为界尚待廓清。在其他法律领域方面,由于环境问题成因与后果的广泛性,所以环境法与许多关注特定问题的法律领域都存在交集。既有研究虽已意识到环境法与农业法、畜牧法、食品安全法、城乡规划法、标准化法、文物保护法、海上交通安全法、海商法、对外贸易法等相关立法的规范交叉问题,但也未能明确交叉规范的具体所在及其体系归属。

尽管既有研究不乏对环境法与部门法关系的探讨,也有对环境法典调整范围或边界的专门研究,但均未能在全面检视现行环境法规范的基础上对各类环境法规范的体系归属进行系统的分析。鉴于此,本文尝试从规范类型化入手,先识别环境法典体系的核心规范,以及在调整领域或调整手段上与其他领域立法、部门立法存在交叉的边缘规范,进而分析领域交叉型环境法规范的类型区分与体系归属,最后分类探讨手段交叉型环境法规范的体系归属。

 

二、环境法典体系的核心规范与边缘规范

 

任何法典体系都有其核心与边缘,核心规范的确立是特定法律体系能够独立成典的关键依托,边缘规范的存在则是特定法律体系持续发展的必然表征。历史悠久、理论成熟的民法典体系都概莫能外,年轻的环境法典更是如此。核心环境法规范的识别与界定不仅是确定体系范围的必要步骤,亦能够揭示环境法典体系的本质特征,从而为判断边缘环境法规范的体系归属提供依据。

 

(一)生态文明时代环境法体系范围的拓展

 

核心环境法规范的识别与界定须先明确“环境”概念之内涵。在生态文明时代,环境法体系关注的“环境”概念内涵正在经历从“生活环境”到“生态环境”的重心转变。1982年《宪法》第26条把“环境”分为“生活环境”与“生态环境”,其中“生活环境”以人类为中心,其保护主要指涉污染防治,“生态环境”则是与人类生活相对遥远的“自然环境”,其保护指涉污染防治之外的“生态保护”。1989年《环境保护法》在立法目的条款中沿用了这种二元区分的表述方式,并将重心置于“生活环境”的保护,具体规则以污染防治为主而鲜有生态保护的内容,可见其时人与自然关系的割裂状态。随着生态文明理念的提出,人与自然和谐相处的观念渐入人心,2014年修改的《环境保护法》将“生活环境和生态环境”融合为“环境”。2018年修改的《宪法》虽然保留了“生活环境和生态环境”的表述,但序言中新增的“生态文明”理念极大地拓展了生态环境的内涵,使“生态环境”与“生活环境”的关系从分立关系转变为包含关系。按照生态文明理念的“山水林田湖草沙冰统筹治理”要求,“生态环境”概念强调“环境”的整体性与系统性,即重视具有生态价值的自然环境,而非局限于经过人工改造的人为环境;重视环境要素之间的联系,而非孤立地看待不同环境要素。

与环境概念内涵的重心转变一致,环境法体系的范围也从污染防治法向自然生态保护法拓展。污染防治法旨在保护生活环境与公众健康,调整污染排放行为;自然生态保护法则旨在保护生态环境,调整生态破坏行为。长期以来,环境立法呈现“污染防治中心主义”,环境法的基本原则和基本制度其实是污染防治法的基本原则和基本制度,被称为环境基本法的《环境保护法》本质上是污染防治基本法。尽管改变重污染防治、轻自然生态保护的环境立法现状,构建污染防治与自然保护并重的环境立法体系早已是学术共识,但实践中,自然生态保护法的发展十分缓慢。虽然自然资源立法增加了资源保护的内容,但受限于资源保护的经济本位,与生态保护的价值追求尚有距离。直到生态文明时代,在生态环境本身的保护获得重视后,具有独立价值追求的自然生态保护法,包括国家公园法等自然保护地立法,以及长江保护法、湿地保护法、黄河保护法等生态区域保护立法,逐渐得到指定或被列入立法日程。

伴随环境概念内涵的扩大与环境法疆域的拓展,目前环境法规范广泛分布于不同的立法领域,其存在形式主要包括三大类型。第一类是专门环境立法。为了应对环境问题,立法机关制定了大量的专门环境立法,包括《大气污染防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》《固体废物污染环境防治法》等污染防治立法,以及《水土保持法》《防沙治沙法》《自然保护区条例》等生态保护立法。第二类是相关领域立法中的环境法规范。由于环境问题的成因与后果触及社会生活的各个领域,环境法的调整对象与自然资源、能源、交通运输、建筑、食品安全、公共卫生、文物保护等其他法律领域存在广泛的交叉与联系,相关领域立法中环境法规范的规模可观且高度分散。第三类是相关部门立法中的环境法规范。调整方法的综合性是环境法独立于传统部门法的重要特征,也决定了相关部门立法中环境法规范的普遍存在,如在行政法、民法、刑法等部门立法中都有体现。

在界定环境法体系的范围时,以专门环境立法为界显然太窄,而不加区分地纳入相关领域立法、部门立法中的环境法规范又失之过宽。笔者以为,环境法体系当以专门环境立法中的环境法规范为核心,同时以核心环境法规范所彰显的环境法特征为依据识别相关领域立法、部门立法中的环境法规范,从而获得完整的环境法体系范围。

 

(二)核心环境法规范:体系范围的基本共识

 

核心环境法规范是指在环境法体系中居于核心地位的环境法规范的统称,其核心地位主要体现在环境法的存在形式、体系形成、规范演进等方面。在存在形式方面,核心环境法规范以专门环境立法的形式存在,是“环境法”概念的主要指代对象。在体系形成方面,核心环境法规范使环境法区别于其他法律部门,是环境法成为独立法律部门的规范基础。在规范演进方面,核心环境法规范是其他环境法规范创制时的借鉴对象,也是抽象提炼环境法概念、原则、基本制度的素材来源。

 

核心环境法规范或核心环境立法的存在亦可在比较法上得到确认。美国学者普遍认为,美国环境法存在核心环境法,至少包括《清洁空气法》《清洁水法》《超级基金法》《资源保存与恢复法》《国家环境政策法》《濒危物种法》6部立法。欧洲环境法法典化的经验揭示出环境法存在一定的核心领域,包括大气洁净法、水法、土地保护法、气候保护法、自然保护法、噪音防治法、固体废物管理法、危险品法和基因技术法。在德国的环境法典编纂过程中,以环境保护为直接目的的自然保护法、水法、污染控制法、循环管理和废弃物法、化学品法、植物保护法、土壤保护法以及核能与放射性保护法等立法被认为是核心环境法。

作为承载基本共识的体系核心,核心环境法规范集中体现了环境法有别于其他法律部门的特征。环境法之所以能成为独立法律部门,关键在于环境法具有独立的调整目标与调整对象,核心环境法规范的特征应当重点从这两方面提取,除此之外,还可从监管执法主体等方面提取。

第一,核心环境法规范的主要调整目标是保护环境公共利益。公益性是获得学界普遍认可的环境法特征,本质上是对环境法调整目标的表述。虽然许多法律以环境公益保护为目标,但环境公益保护所占的主次地位并不相同,只有以环境公益保护为主要调整目标的立法才属于核心环境立法。例如,《大气污染防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》等污染防治立法的直接立法目的就是环境保护,不存在相互竞争的立法目的,属于核心环境法规范,《森林法》《草原法》《水法》《土地管理法》《渔业法》《矿产资源法》《海域使用管理法》等自然资源法的本位目标是保护与利用资源的经济价值,对资源生态价值的保护居于次要地位,两者存在竞争,故核心环境法地位需要作区别对待。《生物安全法》《核安全法》的立法目标是维护生物技术、核能利用等领域的国家安全,环境保护只是其多元目标之一,所以不属于核心环境法。《电力法》《煤炭法》等能源法的主要调整目标是保障能源安全,而非保护环境,故而也不属于核心环境法。《农业法》《动物防疫法》《农产品质量安全法》《海上交通安全法》《气象法》等法律的部分规范虽在客观上具有环境保护功能,但这只是实现维护公共卫生、食品安全等其他目标的手段,并未将环境保护本身作为调整目标,因而同样不是核心环境立法。

第二,核心环境法规范的调整对象具有环境关联性,主要是人类在从事污染排放或资源开发等环境利用行为过程中形成的环境社会关系。研究认为,环境法具有科技性、生态性等特征,共识是认可环境法调整对象的环境关联性。环境关联性决定了环境法规范的设计必须符合自然生态规律,否则将无助于调整目标的实现。若某项立法的调整对象与环境社会关系有关,但不具有环境关联性,就不属于核心环境法的范围。例如,自然资源立法的调整对象不仅包括具有环境关联性的自然资源开发利用关系,还包括自然资源权属关系与流转关系,以及自然资源经济管理关系,因而不属于核心环境法。又如,在自然灾害防治法中,《防洪法》《防震减灾法》因其直接调整对象是在减轻灾害影响或灾后重建过程中形成的人身财产关系,而不像《防沙治沙法》《水土保持法》那样为防止自然环境退化而直接调整环境社会关系,所以也不属于核心环境法。再如,《测绘法》的立法目的是“加强测绘管理,促进测绘事业发展,保障测绘事业为经济建设、国防建设、社会发展和生态保护服务”,其所调整的测绘管理关系与环境社会关系有间接关联,并不直接调整上述关系,因此也不属于核心环境法。

第三,核心环境法规范的监管执法主体具有相对统一性,主要是生态环境部、自然资源部与国家林草局。2018年全国人大通过了《关于国务院机构改革方案的决定》,决定组建生态环境部与自然资源部(包括代管的国家林草局),旨在解决我国长期忽略生态环境系统性保护的体制性障碍,把原来分散的污染防治和生态保护职责统一起来,并且打通了地上和地下、岸上和水里、陆地和海洋、城市和农村、一氧化碳和二氧化碳等本应一体化管理却被人为分割的问题。自然资源部承担自然资源所有者职责,管理作为经济活动输入端的自然资源,主要职能是生态系统的整体保护与系统治理,其中国家林草局的主要职能是各类自然保护地的保护与管理;生态环境部则承担生态环境监管者职责,管理作为经济活动输出端的生态环境,主要职能是防治环境污染与防范生态破坏。基于监管机构改革的渐进性,目前还有少量由特定资源行业主管部门负责监管的核心环境立法,如水利部负责监管的《水土保持法》。

综合上述特征,我国核心环境立法主要包括《环境保护法》《环境影响评价法》《清洁生产促进法》《循环经济促进法》等综合性法律,《大气污染防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》《放射性污染防治法》《噪声污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《环境保护税法》等污染防治立法,《湿地保护法》《长江保护法》《海岛保护法》《水土保持法》《防沙治沙法》《自然保护区条例》等自然生态保护立法。此外,《国家公园法》《自然保护地法》《黄河保护法》等正在审议过程中或已列入立法计划的自然生态保护法律也属于核心环境法的范畴。

 

(三)边缘环境法规范:领域交叉与手段交叉

 

在核心环境法规范之外还有大量体系归属存在争议的边缘环境法规范,它们不以专门环境立法的形式存在,而是散见于其他部门立法或领域立法中,既可能在调整对象上与其他法律领域存在交叉,也可能在调整方法上与其他法律部门存在交叉。

1.因调整对象与其他法律领域交叉而形成的领域交叉型环境法规范

欧洲各国的环境法典编纂经验显示,存在争议的交叉规范包括“对区域规划和专业规划的一般性规定,交通法,那些有关森林、狩猎、渔业、开矿和能源等自然资源上的法律,以及自然风险法”。由于生态文明时代的“法律生态化”趋势,我国领域交叉型环境法规范的分布十分广泛。除了前已述及的环境法与自然资源法的领域交叉外,还有大量更为分散的交叉规范:在污染防治方面,《海商法》《海上交通安全法》有关于海洋污染防治的规定,《农产品质量安全法》《农业法》《农业技术推广法》《食品安全法》有防治农产品产地污染的规定;在自然生态保护方面,《城市房地产管理法》《农村土地承包法》《农业法》有保护土地的内容,《海上交通安全法》《专属经济区和大陆架法》有保护海洋的内容,《进出境动植物检疫法》《动物防疫法》《畜牧法》有保护生物多样性的内容,《文物保护法》有保护自然人文遗迹的内容。

与核心环境法规范不同,领域交叉型环境法规范呈现如下特征:第一,所在立法的主要目的不是环境保护,如《农产品质量安全法》的主要立法目的是保障农产品安全而非保护产地环境本身,《海上交通安全法》的主要立法目的是维护海上交通秩序而非防治海洋环境污染;第二,调整范围比较有限,不同于《土壤污染防治法》对土地污染问题的全面调整,《农产品质量安全法》只调整关涉农产品质量安全的农产品产地环境污染问题,不同于《海洋环境保护法》对海洋污染的全面调整,《海上交通安全法》只调整海上交通运输导致的海洋污染问题;第三,调整对象往往是新兴的污染排放或生态破坏问题,如外来物种入侵等生态破坏问题首先被纳入《农产品质量安全法》进行调整;第四,主要监管部门不是生态环境或自然资源、林业草原主管部门,如《农产品质量安全法》的监管部门是农业农村主管部门,《海上交通安全法》的监管部门是交通运输主管部门与海事管理机构。

2.因调整手段交叉与其他部门法形成的手段交叉型环境法规范

由于环境法综合运用了民法、行政法、刑法等其他部门法的调整方法,这些交叉规范既保持了原部门法的属性又为应对环境问题而发生了改革与创新,所以产生了如何划分所谓的环境民法、环境行政法、环境刑法等手段交叉型规范的问题。

环境民法规范是指环境法与民法的交叉规范,目前学者们讨论的主要有环境法与物权法的交叉规范、环境法与侵权法的交叉规范、环境法与合同法的交叉规范等。民法或私法手段是最早被用来处理环境问题的法律手段,但因民事法律救济环保功能的有限性,各国纷纷转向行政规制的公法手段以寻求更有效的环境治理。同时,民法手段经过生态化改造,形成了具有更强环保功能的环境民法规范,如秉持无过错责任的环境侵权规范、生态环境损害赔偿规范等。对于环境民法规范是否归属于环境法体系,目前学者的认识不一。支持者认为,环境法理念与原则向相关部门法渗透而产生的新制度也属于环境法体系的组成部分,因此民法中有关相邻关系、自然资源权属、无过错责任制度的规定属于环境法体系。反对者则认为,环境法体系的外延应当是狭义的环境法,环境民法规范虽然与传统部门法中有关环境的特别法同有环保之名,但无论价值理念、基本原则还是方式手段、环保实效上都有根本不同。

环境行政法规范是指环境法与行政法的交叉规范。现代环境治理以行政规制为主要手段,通过行政机关对环境利用行为人的监管执法来实现环境保护目标。传统行政法以秩序行政为规范对象,以约束政府权力为核心,难以适应环境行政的风险行政、复杂行政、过程行政属性,因而需要在扩大行政裁量权、增加事前预防措施、创新非权力手段等方面进行改革和创新。对于环境行政法规范是否归属于环境法体系,目前存在不同观点。支持者认为,环境法是一个“特殊的相对独立的法律领域”,是行政法等部门法在“环境社会关系”方面的特别法,环境行政法是环境法大家庭中的一员。反对者则认为,环境法属于行政法范畴,因为环境立法之行政权介入具有正当性,其中行政法规范的比重最大,环境法律责任以行政法律责任为主,环境立法注重协调公共利益与个体利益之间的关系。

环境刑法规范是指环境法与刑法的交叉规范。环境刑法是必要的终极保障手段,目的在于“强化、支持以行政规制为主体的环境法规定,而非追求制裁犯罪的实害结果”。因此,我国大部分学者认为,环境刑法的构成要件通常依赖环境法的规定与环境行政机关的决定,这种对行政法规及命令的依赖被称为环境犯罪的行政从属性。对于环境刑法规范是否归属于环境法体系,学者们的见解存在分歧。支持者认为,环境犯罪不应当规定在刑法典之中,而应当以附属刑法的形式规定在环境法中,从而强化行政执法与刑法的衔接,增进环境刑法手段对环境保护的实效。反对者则认为,应当保持目前的刑法典模式,这符合中国法典化立法传统的要求、环境犯罪法益日益增强的独立性、过往附属刑法的立法特点及中国刑事法的独立性和完整性要求。

综上可知,两类边缘环境法规范的体系归属尚存争议,为了界定环境法典体系的内容范围,确有进一步探讨这两类边缘环境法规范的体系归属问题之必要。

 

三、领域交叉型环境法规范的体系归属

 

领域交叉型环境法规范不以环境保护为主要调整目标,也不必以环境社会关系为直接调整对象。但作为环境法规范,其同样需要在主观上考虑所调整社会关系对环境保护的影响,或在客观上影响环境利用行为。但问题在于,调整目标的环境公益性与调整对象的环境相关性需要达到何种程度,领域交叉型环境法规范方能归属于环境法体系?

 

(一)领域交叉型环境法规范的类型区分

 

根据调整目标的环境公益性与调整对象的环境相关性程度,可将领域交叉型环境法规范分为以下四种类别。

1.立法目的包括环境保护,同时存在其他立法目的

自然资源立法中的环境保护规范是此类环境法规范的典型代表,如2013年《渔业法》的立法目的是“加强渔业资源的保护、增殖、开发和合理利用,发展人工养殖,保障渔业生产者的合法权益,促进渔业生产的发展,适应社会主义建设和人民生活的需要”,将环境保护作为次要目标,重在保护和利用渔业资源的经济价值。随着生态文明建设的持续推进,近年来自然资源立法的修改重在提高环境保护的目标权重。如2019年修正的《森林法》已将环境保护作为主要目标,重在保护森林作为生态要素的生态价值,该法第1条明确立法目标是“践行绿水青山就是金山银山理念,保护、培育和合理利用森林资源,加快国土绿化,保障森林生态安全,建设生态文明,实现人与自然和谐共生”。但因自然资源立法的本质所限,资源生态价值与资源经济价值保护之间的张力仍将持续存在。

2.整体立法目的不包括环境保护,但包括以环境保护为目的的个别条款

例如,2021年《海上交通安全法》的立法目的是“为了加强海上交通管理,维护海上交通秩序,保障生命财产安全,维护国家权益”,不包括环境保护,但有10个条文以污染防治为目标。又如,征收企业所得税的目标是获取财政收入,但2018年《企业所得税法》规定“企业的下列所得,可以免征、减征企业所得税:……(三)从事符合条件的环境保护、节能节水项目的所得”“企业购置用于环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的投资额,可以按一定比例实行税额抵免”。再如,2012年修正的《农业法》的立法目的不包括环境保护,但在第八章用专章10个条文规定了农业资源与农业环境保护的相关规定。

3.立法不以环境保护为目的,但调整对象与环境保护直接相关,能够增进环境保护

比如,2018年《农产品质量安全法》的立法目的是“保障农产品质量安全,维护公众健康,促进农业和农村经济发展”,不包括环境保护。由于农产品产地环境状况直接关系农产品质量安全,该法对农产品产地环境保护作了专门规定,如第19条“农产品生产者应当合理使用化肥、农药、兽药、农用薄膜等化工产品,防止对农产品产地造成污染”。但是,农产品产地环境保护本身不是最终目的,而是服务于保障农产品质量安全。又如,2019年《城乡规划法》的立法目的不包括环境保护,但该法第4条“制定和实施城乡规划,应当……改善生态环境,促进资源、能源节约和综合利用……防止污染和其他公害……”的规定,有助于增进环境保护。

4.立法不以环境保护为目的,调整对象也不与环境保护直接相关,但在客观上能够增进环境保护

此类规范的典型例子是2019年修正的《车船税法》,该法本身的目标是获取财政收入,不包括环境保护。车船税的征税对象也不是环境利用行为,而是购买、使用乘用车的行为,税额按照发动机汽缸容量(排气量)分为了七档,最低档1.0升(含)以下的年基准税额为60元至360元,最高档4.0升以上的基准税额为3600元至5400元。立法本意是将汽车排气量作为区分财富拥有量的标准,从而对有钱人征收更高的税收,两者的税额有数十倍之差,能在客观上起到鼓励使用小排量汽车的作用,进而减少汽车尾气污染。又如,2021年《食品安全法》第34条关于“禁止生产经营……致病性微生物,农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品、食品添加剂、食品相关产品”的规定,能够在客观上促使食品生产经营者减少对农药、兽药等农业投入品的滥用,并且重视对农产品产地重金属污染的防治,从而可间接地增进环境保护。

当然,上述分类并非要穷尽所有的领域交叉型环境法规范,而是旨在展示环境法规范存在于不同法律领域的广泛性,并且从距离环境法体系核心远近的角度,揭示各类环境法规范之间或多或少的差异性,在此基础上再进一步探讨各类环境法规范的体系归属问题。

 

(二)分而收之:准核心环境法规范的体系归属

 

前述第一类与第二类规范属于准核心环境法规范,以环境保护为立法目标,同时追求其他立法目标。由于立法目标的多元性,所以环境保护目标与其他立法目标之间可能存在张力。典型代表如自然资源立法,资源的经济价值保护与生态价值保护之间便存在张力。

不同于核心环境法与生俱来的环境法属性,准核心环境法规范的环境法属性有一个演变的过程。以自然资源法为例,早期的自然资源立法主要是物权法规范,旨在通过规范自然资源权利的确认与流转来实现资源的高效开发利用,不涉及对资源开发利用行为本身的限制。随着人们对自然资源稀缺性认识的逐步深入,自然资源立法为了资源的“可持续”利用,开始对资源开发利用行为加以约束。各国的自然资源立法直到晚近才对资源的生态价值予以考虑,自然资源立法始才具备环境法属性。在这一阶段,要素型自然资源立法与产业型自然资源立法的分化逐渐显现。前者如森林立法从森林产业法向森林保护法的转变,2019年《森林法》已将“保障森林生态安全,建设生态文明,实现人与自然和谐共生”作为根本立法目的,将森林作为生态要素而非资源要素;后者如2013年《渔业法》追求“促进渔业生产的发展,适应社会主义建设和人民生活的需要”,依然难以摆脱产业发展本身的经济需要。

对于自然资源保护规范等准核心环境法规范的体系归属,目前主要有三种观点:第一种观点是“独立说”,《中国特色社会主义法律体系白皮书》把《环境保护法》《环境影响评价法》以及污染防治立法归入行政法部门,而把自然资源立法归入经济法部门,体现了对两者相互独立的认识。第二种是“相对独立说”,认为虽然环境法与自然资源法具有不同的调整对象、法权和中心问题,但保护自然资源的行为客观上也会起到保护环境的作用,自然资源法与环境法是两个相对独立而不是绝对独立的部门法;环境法只包括自然资源保护方面的法律规范,而其他涉及自然资源归属流转、开发利用的法律规范则属于民法、经济法等其他部门法体系的范畴。第三种观点是“融合说”,认为环境法与自然资源法具备“趋同的法律保护客体——环境和自然资源、共同的法律调整对象——生态经济社会关系、相互融合的法律调整方法——立法模式”,因而环境法包括所有涉及自然资源的开发、利用、治理和保护的法律规范。

依据核心环境法规范的确立标准,判断准核心规范体系归属的关键是其调整目标与调整对象的“生态化”程度。在环境法发展的早期阶段,环境法与自然资源法各自独立又相互纠缠的根因在于两者在调整对象上共同栖生于不可拆分的同一生态要素,又在调整目标上各自追寻不同的法益保护效果。如2009年《森林法》虽然在第29条规定了对森林采伐量的限制措施,但只要求遵循“消耗量低于生长量的原则”,以资源的可持续利用为目标,而未考虑森林采伐对森林水土保持、气候调节等功能的影响等。在生态文明时代,经济发展优先论已被生态环境保护优先论所取代,自然资源法不再固守资源经济本位,而以生态保护为本位,逐渐告别了早期的僵化与隔绝,开启了理念融合与制度对接,合力贡献于生态环境的整体性保护。如2019年修改的《森林法》第47条规定“国家根据生态保护的需要,将森林生态区位重要或者生态状况脆弱,以发挥生态效益为主要目的的林地和林地上的森林划定为公益林”,明确划定了公益林的对象是“林地和林地上的森林”,而非仅为“森林”本身,体现出公益林制度对于生态环境的整体性保护。

外国环境法典编纂也普遍将自然资源保护规范纳入其中,与生态区域保护规范、生物多样性保护规范等一同构成了生态保护法的主体部分。如法国《环境法典》开篇第L110-1条就说明法典的保护对象是“陆地和海洋的自然空间、自然资源和自然环境,景区,早晨和晚间的风景,空气质量,生物和生物多样性”等共同遗产,并在第二至四卷中具体规定了对水域、海洋、动植物以及自然空间的保护与管理规范。瑞典《环境法典》在第三、四章对土地和水域管理作出了规定,在第七、八章规定了保护区和动植物物种保护,在第十一、十二章对水上作业、开采业、农业和其他活动作出了特别规定。意大利《环境法典》的第三部分是对“土壤保护和抗沙漠化、水污染防治和水资源管理的规定”。德国《环境法典》专家委员会草案也曾全面纳入了森林及动植物、水体、土壤保护以及自然保护、景观维护的内容,只是后续因为政治原因而被逐渐限缩。

 

(三)各归原位:纯外围环境法规范的体系归属

 

前述第三类与第四类规范属于纯外围环境法规范,不以环境保护为目标,但在客观上对环境保护有直接或间接的影响。换言之,纯外围环境法规范本身的调整目标独立于环境保护,但其调整对象具有直接或间接的环境关联性。当其本位目标(如保障农产品质量安全)经由具有环境关联性的调整对象(如向产地排放污染物的行为),产生有利于环境保护(如减少产地土壤污染)的后果时,此类规范对环境保护的意义才得以确立。事实上,若本位目标(如生产高质量农产品)需要,此类规范甚至可能会造成生态破坏的后果(如过度消耗土地资源)。

如果这些规范被用来为环境保护事业服务时,那么是否应当归属于环境法体系?在此问题上,目前存在不同观点。支持者认为,由于环境问题广泛存在于社会生活的各个领域,环境法本身就是跨领域的法律部门,这意味着它同时包含属于其他法律领域的规范。环境法的标签通常被贴在属于其他法律分支的条款上,这些条款对环境保护具有潜在的意义,尽管从抽象的角度看,它们是环境中立的。比如,环境法与农产品质量安全法在产地环境保护上存在交叉,产地环境保护条款虽写在农产品质量安全立法中,但它依然属于环境法的一部分。反对者则认为,由于纯外围环境法规范的目标中立性,应当将纯外围环境法规范排除在环境法典体系之外,如农产品产地环境保护规范的调整目标是保障农产品质量安全,而非环境保护本身,并在保护对象、法律关系、权利义务、调整机制等方面不同于传统的环境保护法。

在综合考虑调整目标与调整对象后,笔者认为,纯外围环境法规范不宜归属于环境法体系。首先,纯外围环境法规范调整目标的非环境公益性,将其纳入环境法体系会有损体系的价值一致性。例如,《农产品质量安全法》中的产地环境保护条款客观上要求减少产地污染,但减少产地污染并不是该法的立法目的。换言之,污染排放行为可能会破坏产地生态环境,但不会引发农产品质量安全问题,《农产品质量安全法》对此无能为力。其次,如果贸然将纯外围环境法规范从其他法律体系中析出,纳入环境法典的体系范围,对其他法律体系造成的碎片化后果可能会大于环境法体系化的效益,这有点得不偿失。比如,产地环境安全是农产品质量安全的重要组成部分,将产地环境保护条款抽出不利于立法者从整体上制定农产品质量安全的法律保障体系。最后,从其他立法中剥离环境保护规范难免触及其他部门的职权职责,易引发政治上的反对。譬如,《农产品质量安全法》规定由农业行政主管部门负责农产品的质量安全监管,产地环境保护亦不例外。由于产地环境保护条款涉及农业、生态环境等不同部门的职责分工,改变其体系归属将会增加部门协调工作的难度。

不纳入纯外围环境法规范也是各国环境法典编纂的普遍做法。例如,在德国环境法典的编纂过程中,是否纳入其他立法的环境保护规范被认为是一个艰难的选择。1998年草案秉持最大化环境法典范围的原则,将转基因工程法、森林法、土地利用法、交通道路规划与建设法、能源法、采矿法等立法中的准核心环境法规范纳入其中,同时出于避免造成其他法律本身碎片化的考虑,未将建筑与区域政策法等立法中的纯外围环境法规范抽离出来。在法国环境法典的编纂过程中,许多领域交叉型环境法规范最终没有进入环境法典。例如,与森林、机场噪音相关的环境法规范分别被规定在森林法典、城市规划法典和民用航空法典中,另外还有环境法规范被规定在了农村法典、公共卫生法典中,虽然法典化委员会明确表示了打破部门藩篱的愿望,但是部门协调的难度导致了环境法典整合的交叉规范的范围有限。

 

四、手段交叉型环境法规范的体系归属

 

承前所述,除了与相关法律领域的领域交叉关系,环境法还与行政法、民法、刑法等传统部门法存在手段交叉关系。手段交叉型环境法规范是指调整方法与传统部门法交叉,但调整目的上对环境保护予以考虑的环境法规范。与领域交叉型环境法规范不同的是,由于传统部门法已经形成了相对成熟的法律体系,手段交叉型环境法规范的体系归属除了要考虑环境法体系本身的协调统一,还要考虑相关部门法体系的完整性。虽然目前不乏对环境法与行政法、民法、刑法交叉规范的个别分析,但是缺乏立足于手段交叉特质的整体考量,更未能在手段交叉的视角下进行类型化分析。

 

(一)手段交叉型环境法规范的类型区分

 

环境法的发展经历了从部门性反应、部门化应对到跨部门协同的演进过程。环境问题最初由民法、刑法、行政法等传统部门法运用各自的调整方法分别解决,但各传统法律部门暴露的问题表明,必须要有新的法律规范来适应和满足环境保护的要求。为此,处理环境问题的法律规范开始朝两个方向发展:其一,环境法脱胎于宪法与民法、刑法、行政法等部门法,形成了旨在应对环境问题的新法律部门,具有调整方法和手段上的综合性;其二,各传统部门法自身也逐步进行了改革与创新,与环境保护要求相适应,与环境法协同应对环境问题,被称之为传统部门法的“生态化。“由于环境法调整方法的综合性,以及传统部门法的生态化改造,环境法规范与传统部门法规范之间不可避免地出现了交叉。

按照调整目标与调整对象“生态化”程度的由低到高,手段交叉型环境法规范可分为以下三类:第一,适用型规范。此类规范是传统部门法规范在环境法领域的直接适用,无须为适应环境法领域的特殊性而进行调整。第二,改革型规范。此类规范是传统部门法为适应环境保护领域的特殊性而予以改革的产物,但未超越传统部门法本身的调整对象和调整目标。第三,创新型规范。此类规范不仅是传统部门法为适应环境法领域的特殊性而加以创新后的产物,而且超越了传统部门法本身的调整对象和调整目标。

判断手段交叉型环境法规范应当归属于环境法体系还是相应的部门法体系,需综合考虑交叉规范的生态性、体系归属的适应性和立法模式的可行性。首先,交叉规范的生态性与其“生态化”程度直接相关。一般而言,相较于适用型、改革型环境法规范,创新型环境法规范的生态性最强,更应归属于环境法体系。其次,体系归属的适应性是指所在法律体系对交叉规范的支持力度。部分手段交叉型环境法规范可能在环境法体系中能够更好地实现其预期功能,而其他手段交叉型环境法规范必须得到相应部门法体系的支持方能发挥作用。至于体系支持力度的大小,则取决于相应体系业已形成的法律原则、一般条款以及规范关联、体系强制等技术特征。最后,立法模式的可行性指向既有的立法基础与立法技术,需要综合考虑各国的先进经验与本国的法律传统。

 

(二)公私有别:环境民法规范的体系归属

 

我国《民法典》在民法的生态化上取得了重要进展。立法者先是在2017年出台的《民法总则》第9条中规定了“绿色原则”,随后将其逐步贯彻到侵权责任、物权、合同等分则各编,总共用了近30个条文规定了环境民法规范。民法的生态化固然必要,但《民法典》中环境民法规范是否超出“生态化”的射程范围则不无疑问,需要在环境法典编纂的背景下进行反思。

在民法中,侵权法与环境法的关联最为紧密,不妨可以环境侵权法规范为例来分析环境民法规范的体系归属。由于侵权法具有“超越”民事法律关系,调整既涉及私益又涉及公益的“双重”侵权行为的“空框”功能,故对此类规范的类型划分较为复杂。第一,适用型环境民法规范是私益保护规范。环境污染行为、生态破坏行为等原因行为可能使民事主体蒙受人身、财产等私益损害,侵权法的一般规则可直接适用于救济此类私益损害。第二,改革型环境民法规范也是私益保护规范,但为适应环境问题的特殊性而进行了改革。由于环境问题具有多因性、复杂性、潜伏性等特征,作为特殊侵权的环境侵权概念逐渐形成,在侵权法一般规则的基础上逐渐改革成无过错责任、因果关系推定等特别规则,以充分救济经由环境媒介而致的私益损害。第三,创新型环境民法规范的本质是公益保护规范。环境污染行为、生态破坏行为等原因行为也可能造成“生态环境公益损害”。为了救济生态环境公益损害,民事侵权法也发生了制度创新,如《民法典》第1234、1235条规定了生态环境损害赔偿制度,旨在救济生态环境本身的损害,而非与之相关的人身、财产等私益损害。

由上分析可见,适用型和改革型环境民法规范的民法体系定位应无争议,争议在于创新型环境民法规范的体系归属。

其一,从体系归属的适应性上看,环境民法规范的体系归属应当有助于维持和改善所归属体系的体系效益。一方面,属于民法体系的环境民法规范应处在民法“生态化”的射程范围内,以不改变民法规则保护“个体自由”的基本价值追求为前提,对私法规范的功能做出必要且妥当的扩展;另一方面,环境法体系应当包含超出民法典射程又需要“借用”民事手段加以调整的生态环境保护要求,规定在价值上以保护“公共利益”为重,但在规范上具有私法的内在激励机制和外在表现形式的特别民法规范。概言之,环境民法规范的体系归属取决于所保护利益的公私属性,而非所选择的规范形式。唯有如此,各类环境民法规范才能获取所归属体系中其他规范的支持与协作,保持体系的融贯性。

据此,作为创新型环境民法规范,生态环境公益损害救济规范具有公益保护性质,更加适应环境法体系。“生态环境公益损害”救济规范不契合民法体系的个体主义基础与平等自治性,而需要受到损害担责、预防为主、综合治理、公众参与等环境法原则的约束。基于损害担责原则,生态环境公益损害救济规范不应允许地方人民政府、检察机关等生态环境公益保护主体随意选择受偿方式或放弃追责,而应以法律的明文规定为准。基于预防为主原则,生态环境公益损害救济规范不应满足于事后救济已成事实的生态环境损害后果,而应致力于避免损害后果的发生,或在发生后避免损害后果的继续扩大。基于综合治理原则,生态环境公益损害救济规范不应局限于损害特定物权客体的个别行为,而应综合评价行为对生态系统整体功能的影响。基于公众参与原则,公众应有权获取生态环境公益保护的有关信息,并通过听证会等方式参与损害追责的过程。

其二,从立法模式的可行性上看,生态环境公益损害救济规范等创新型环境民法规范归属于环境法体系有例可循,且符合我国目前的立法基础。《德国民法典》只涉及相邻关系中的环境侵权责任,并没有规定与生态环境损害相关的责任,由于环境侵权和环境损害的特殊性,所以主要通过专门的《环境责任法》来调整。德国《环境法典》草案也都将环境损害的修复与赔偿纳入其中。在法国,2019年修订的《法国民法典》之所以规定生态环境损害赔偿责任,是因为法国私人财产的范围比我国要大得多,森林、草原、水流、岛屿等在我国属于公有,而在法国除了法律有特别规定的外都属于个人所有,因而法国经验对我国的借鉴意义有限。目前我国《民法典》虽然在第1234、1235条规定了生态环境损害赔偿制度,但是其只是原则性的规定,为环境法典的具体规定留下了充分的空间。

 

(三)专业之分:环境行政法规范的体系归属

 

由于民事手段在公共利益保护上的局限性,行政规制逐渐成为环境法的主要调整方法。从现行的污染防治、自然生态保护等环境立法看,环境法规范主要调整行政主体与行政相对人之间的法律关系,属于环境行政法规范。为了落实国家的环境保护义务,环境行政法不仅要约束和监督行政主体的行政权力,而且也要确立和赋予行政主体监管执法的权力。

同样地,环境行政法规范也可分为适用型、改革型、创新型三类。第一,适用型环境行政法规范。环境法的公共性与规制性决定了环境法与行政法的紧密联系,大部分环境法规范都涉及行政主体与行政相对人之间的关系,与行政法存在行政主体、行政行为、行政程序、行政救济上的联系。第二,改革型环境行政法规范。传统行政法以约束政府权力为基本目的,以依法行政和合理行政为原则,能够适应“夜警国家”管控行政权力的需求,但难以满足现代风险社会对行政权力效能的需求。面对具有风险不确定性、科技复杂性、利益广泛性的环境保护领域,环境行政法需要在合法性与有效性之间寻找新的平衡。第三,创新型环境行政法规范。为了实现环境保护目标,各国普遍规定的环境法基本制度都是环境行政法规范,包括环境规划、环境标准、环境影响评价、环境许可、环境税费、突发环境事件应急等。环境行政法具有区别于普通行政法的专业性与特殊性,且与环境民法、环境刑法等其他规范融合与整合,从而具有了独立的体系地位。

由上分析可见,适用型与改革型环境行政法规范的行政法体系定位应无争议,争议在于创新型环境行政法规范的体系归属。

其一,从体系的适应性上看,普通行政法规范与环境行政法规范在法律适用上属于“一般法—特别法”关系,环境行政法规范的专业分化有助于普通行政法的稳固与发展。不论从解释论还是立法论的角度看,普通行政法与环境行政法之间的关系都是双向的。从解释论的角度看,一方面,环境行政法是普通行政法在环境保护领域的细致化和专门化;另一方面,借助普通行政法中的法律概念和法律制度,有助于廓清环境行政法领域中层级各异、数量众多的法律规范之基本内涵。从立法论的角度看,“一方面,环境法等部门行政法对实践需求变化的感觉最为敏锐,很多推陈出新的改革举措都在这里起步与腾飞,从中提炼出来的实证性研究成果会为检查、反思和重构普通行政法提供难得的契机;另一方面,受部门利益驱动,以及微观视野的局限,部门行政法在发展之中或许会发生缺乏正当性的偏差,需要普通行政法的导引与制约”。

其二,从立法模式的可行性上看,创新型环境行政法规范的分化有助于提升其专业性与精细化。在部分国家,环境法被认为属于行政法的分支,我国也曾有学者提出环境法具有行政法性质的观点。但是,随着基于独立调整对象和调整目的而形成的环境法律部门日趋成熟,人们已经意识到环境行政法规范具有区别于一般行政法的特殊性。“随着法律对社会关系的调整不断精细和技术化,行政法中对‘事’的管理的内容已经、正在或将要分化出来,成为专门的法律部门或者其他法律门类的组成部分。”例如,德国虽然普遍认为环境法本质上属于行政法,但1970年后环境法就被认为是独立的法律分支,从而开启了大量环境立法的时代以及环境法典的研究起草工作。

 

(四)法益为界:环境刑法规范的体系归属

 

环境刑法规范是环境行政规制的有力保障。目前我国环境刑法规范都集中体现于《刑法》第六章“妨害社会管理秩序罪”的第六节“破坏环境资源保护罪”。环境法律则仅在“法律责任”部分设置转致条款,规定有关的环境污染、生态破坏行为“构成犯罪的,依法追究刑事责任”。在环境法典编纂的背景下,需要考虑的问题是是否应当将环境犯罪从刑法典中移出,由环境法典直接描述罪状、规定详细情节和法定刑,与刑法典的罪名相互衔接。

环境刑法规范也可分为适用型、改革型、创新型三类。第一,适用型环境刑法规范是指旨在保护传统的“国家—个人—社会”法益,但适用于环境污染、生态破坏行为造成传统法益受损的情形,客观上能够增进环境保护的刑法规范。如现行《刑法》中的投放危险物质罪、以危险方法危害公共安全罪等危害公共安全犯罪。第二,改革型环境刑法规范是指旨在保护传统的“国家—个人—社会”法益,但为适应经由环境媒介致使法益受损的特殊性,对犯罪构成要件等进行改革而成的刑法规范。《刑法修正案(八)》之前的重大环境污染事故罪即为典例,该罪的构成要件包含“致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果”,可见保护的是人身、财产等传统法益。但相较于投放危险物质罪等危害公共安全犯罪,重大环境污染事故罪的一大特征是行政从属性,必须“违反国家规定”方可构成本罪,加上环境问题具有多因性、复杂性、潜伏性等特征,重大环境污染事故罪的因果关系认定也需要改革。在《刑法修正案(八)》之后,改革型环境刑法规范的数量逐渐减少,但依然存在,如现行《刑法》第339条规定的擅自进口固体废物罪。第三,创新型环境刑法规范是指旨在保护生态法益,对犯罪构成要件等进行创新而成的刑法规范。《刑法修正案(八)》之后,生态学的人类中心主义或非人类中心主义的法益论渐获共识,污染环境罪不仅保护传统的人身、财产法益,也保护独立的生态法益。对生态法益的保护要求刑法将“保护法益往前移动”“将危险回避作为共同体的任务”。为了贯彻预防为主的理念,生态法益较刑法所保护的传统法益具有特殊性,需要在行为构造、责任形式、主观归责原则、因果关系认定等方面进行创新。据此,《刑法修正案(八)》将污染环境罪的犯罪形态由结果犯改为危险犯,取消了“致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果”这一结果要件,被学者称之为“环境犯罪刑法治理的早期化”。此外,还有必要考虑是否在环境犯罪中适用无过错责任或严格责任的主观归责原则,以及因果关系认定的推定归责等。

由上分析可见,适用型和改革型环境刑法规范的刑法体系定位应无争议,争议在于创新型环境刑法规范的体系归属。

其一,从体系归属的适应性上看,创新型环境刑法规范更能与环境法体系的其他组成部分发挥协同作用。创新型环境刑法规范的特殊性要求必须对刑法的一般规则进行变革和创新,若在刑法体系中进行将可能危及刑法体系本身的统一性与协调性,反而不利于刑法体系保持自身的功能。如前述的“环境犯罪早期化”已引发学者对违反刑法谦抑性原则乃至“刑法终结”的担忧。但从充分保护生态法益的角度看,现行污染环境罪只包括针对人类法益的危险犯,未纳入针对生态法益的危险犯,尚存进一步“早期化”的空间。相较而言,环境法的原则和一般规则能够为环境刑法的变革和创新提供足够的空间,如环境法的保护优先、预防为主等原则业已根深蒂固,生态优先、风险预防等原则也正在生态文明时代萌芽生长。而且,将创新型环境刑法规范纳入环境法体系对加强环境行政与环境刑事之间的衔接十分有利。在环境法中描述罪状或规定详细的情节,并与刑法典的罪名相互衔接,有助于提升环境刑法对执法人员的可理解性与可操作性,从而推动环境刑法在实践中的实施。

其二,从立法模式的可行性来看,附属刑法模式在我国有实践基础,也有外国环境法典可资借鉴。我国曾在1997年《刑法》修订之前,通过在环境立法中规定附属刑法,甚至出台《关于惩治捕杀国家重点保护的珍贵、濒危野生动物犯罪的补充规定》这一特别刑法,来弥补1979年《刑法》环境犯罪数量少的不足。在1997年《刑法》将环境犯罪都收入后,《刑法》规定落后于实践的问题依然存在。近年来,随着我国环境法的迅速发展,各种危害环境的行为不断被纳入其中,致使《刑法》不得不多次以修正案的方式增加和修改环境刑法条款,《刑法》的统一性与稳定性不断受到冲击。鉴于此,不如正视旧刑法时代的经验,借助环境法典发展附属刑法。在国外,瑞典《环境法典》不仅与刑法典中的环境刑事责任衔接,而且规定了许多独立的环境犯罪条款,包括环境犯罪、环境侵害罪、处理化学品危害环境罪、未授权环境活动罪等,并且加大了这些环境犯罪的处罚力度,同时在许多情形中,主观方面的入罪门槛也由重大疏忽降低至一般程度上的疏忽。法国《环境法典》也在2012年以后将刑法和行政处罚内容纳入其中,在第一卷新设了第七编“与检查和处罚相关的共同规定”。